??習(xí)近平總書記在今年7月召開的中央城市工作會議上發(fā)表重要講話，總結(jié)新時(shí)代以來我國城市發(fā)展成就，分析城市工作面臨的形勢，明確做好城市工作的總體要求、重要原則、重點(diǎn)任務(wù)。會議明確指出，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期城市工作要“以堅(jiān)持城市內(nèi)涵式發(fā)展為主線”，“深刻把握城市內(nèi)涵式發(fā)展的戰(zhàn)略取向”。深入學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記關(guān)于城市工作的重要講話精神，貫徹落實(shí)會議總體要求，走出一條中國特色城市現(xiàn)代化新路子，關(guān)鍵在于深刻把握新的歷史方位、主動適應(yīng)形勢變化，堅(jiān)持城市內(nèi)涵式發(fā)展。
??一
??2019年11月，習(xí)近平總書記在上海考察時(shí)強(qiáng)調(diào)，“走內(nèi)涵式、集約型、綠色化的高質(zhì)量發(fā)展路子”。2023年7月，習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上提出，“推動城鎮(zhèn)空間內(nèi)涵式集約化綠色發(fā)展”。今年7月召開的中央城市工作會議強(qiáng)調(diào)，防止“攤大餅”式擴(kuò)張，堅(jiān)持集約發(fā)展，推動城市發(fā)展由外延擴(kuò)張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變。將“內(nèi)涵式”置于城市發(fā)展“主線”之中，涵義比以往更加全面、更加豐富，既一脈相承又與時(shí)俱進(jìn)。堅(jiān)持城市內(nèi)涵式發(fā)展，標(biāo)志著我國城市發(fā)展方式的重大轉(zhuǎn)變，是通過創(chuàng)新驅(qū)動、深化改革、精細(xì)管理和優(yōu)化資源配置，充分挖掘城市的內(nèi)在潛力，實(shí)現(xiàn)城市更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展。這是城市高質(zhì)量發(fā)展的必由之路，也是新時(shí)代新征程上建設(shè)現(xiàn)代化人民城市的創(chuàng)新之路。
??城市內(nèi)涵式發(fā)展的核心要求是更加注重質(zhì)量、效率和可持續(xù)性，實(shí)現(xiàn)從“量”向“質(zhì)”、從“短期”向“長期”的轉(zhuǎn)變。城市內(nèi)涵式發(fā)展要求更加注重質(zhì)量和效率，摒棄單純追求人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)規(guī)?！傲俊钡脑鲩L，轉(zhuǎn)而聚焦于“質(zhì)”的提升，推進(jìn)城市功能完善和效率提升。更加注重通過城市更新來實(shí)現(xiàn)空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化，以集約高效的方式實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。更加注重城市發(fā)展的可持續(xù)性，城市規(guī)劃建設(shè)治理要有“全生命周期”的理念，堅(jiān)持“長期主義”，從注重建設(shè)的投入轉(zhuǎn)向注重治理的投入。因而，必須牢牢將人民放在城市發(fā)展的核心位置，把老百姓滿意不滿意、生活方便不方便作為城市工作做得好不好的重要評判標(biāo)準(zhǔn)。聚焦人民對美好生活的期待，堅(jiān)持城市的可持續(xù)發(fā)展與人的全面發(fā)展相統(tǒng)一，依靠創(chuàng)新驅(qū)動、改革賦能、精細(xì)管理、文化滋養(yǎng)、綠色轉(zhuǎn)型，推進(jìn)存量優(yōu)化、集約緊湊、有機(jī)更新、功能提升，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高效能治理、高水平安全。
??城市內(nèi)涵式發(fā)展的目標(biāo)定位是“建設(shè)創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市”。“創(chuàng)新”強(qiáng)調(diào)城市發(fā)展動能的轉(zhuǎn)換。當(dāng)前，我國城市發(fā)展正處于從依賴土地、勞動力、資金的傳統(tǒng)要素驅(qū)動轉(zhuǎn)向以科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新為核心驅(qū)動力的關(guān)鍵時(shí)期。以創(chuàng)新激活城市發(fā)展的內(nèi)生動力，可以避免低水平重復(fù)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長?！耙司印睆?qiáng)調(diào)城市的生活家園屬性。以滿足人民對美好生活的向往為目標(biāo)，聚焦人的需求和生活質(zhì)量，著力破解“大城市病”，實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展成果共享。“美麗”強(qiáng)調(diào)生態(tài)優(yōu)先與綠色轉(zhuǎn)型。摒棄“先污染后治理”模式，通過綠色技術(shù)與管理創(chuàng)新，提升環(huán)境承載力，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生?！绊g性”強(qiáng)調(diào)安全底線的系統(tǒng)強(qiáng)化。當(dāng)前，我國城市面臨的安全挑戰(zhàn)已從傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)為主轉(zhuǎn)向傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)與新型風(fēng)險(xiǎn)疊加，必須以系統(tǒng)思維應(yīng)對諸多不確定性，保障城市在危機(jī)中的存續(xù)與快速恢復(fù)能力。“文明”強(qiáng)調(diào)城市的文化軟實(shí)力。超越以往的“硬件投入”，注重文化傳承與市民素質(zhì)提升，以文化認(rèn)同和社會凝聚力增強(qiáng)發(fā)展可持續(xù)性，實(shí)現(xiàn)物質(zhì)文明與精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展。“智慧”強(qiáng)調(diào)數(shù)字技術(shù)賦能治理現(xiàn)代化。通過技術(shù)應(yīng)用降低運(yùn)行成本，解決傳統(tǒng)手段無法突破的效率與公平瓶頸問題。這六個(gè)方面共同構(gòu)建了一個(gè)有機(jī)生命體和綜合發(fā)展的城市模型——?jiǎng)?chuàng)新是動能、宜居是目的、美麗是形態(tài)、韌性是底線、文明是內(nèi)核、智慧是手段。正是通過這些方面的深度協(xié)同，推動城市從“量的增長”轉(zhuǎn)向“質(zhì)的提升”，最終實(shí)現(xiàn)“現(xiàn)代化人民城市”的發(fā)展目標(biāo)。
??二
??這次中央城市工作會議明確提出了新時(shí)代城市發(fā)展面臨“兩個(gè)轉(zhuǎn)向”的形勢判斷，以及未來城市工作遵循“五個(gè)轉(zhuǎn)變”的重要原則，深刻揭示了城市必須向內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)型的背景和要求。
??從“兩個(gè)轉(zhuǎn)向”的形勢判斷來看，我國城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展已進(jìn)入重要的轉(zhuǎn)折關(guān)口，城市發(fā)展和城市工作的轉(zhuǎn)型已經(jīng)勢在必行且迫在眉睫。一是我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期。2011—2020年我國城鎮(zhèn)化率年均增長1.39個(gè)百分點(diǎn)，2021—2024年降為年均增長0.78個(gè)百分點(diǎn)，增速明顯放緩。預(yù)計(jì)未來10年，城鎮(zhèn)化率年均增速會進(jìn)一步降至0.6個(gè)百分點(diǎn)左右。這意味著接下來的全國城鎮(zhèn)人口增幅有限，城鎮(zhèn)化穩(wěn)定發(fā)展期從鄉(xiāng)村到城市的人口轉(zhuǎn)移會減緩，而城市向城市之間的流動不會減少，因而一些城市人口還會增加，而另一些城市的人口將會收縮，城市間的分化將更加明顯。二是城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。這意味著以前適應(yīng)增量擴(kuò)張時(shí)期的大規(guī)模房地產(chǎn)開發(fā)和土地財(cái)政發(fā)展模式將難以為繼，城市已經(jīng)不是在一張“白紙”上搞建設(shè)，而是在“現(xiàn)狀圖”上更新存量空間。城市工作要從更多重視前期建設(shè)轉(zhuǎn)向更多重視后期運(yùn)營，從“七分建三分管”轉(zhuǎn)向“三分建七分管”，著力提高城市管理和服務(wù)水平，優(yōu)化基層治理資源配置，精準(zhǔn)解決群眾急難愁盼問題。
??從“五個(gè)轉(zhuǎn)變”的重要原則來看，既是適應(yīng)形勢變化的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化人民城市目標(biāo)的方法指引。一是轉(zhuǎn)變城市發(fā)展理念，更加注重以人為本。城，所以盛民也；民，乃城之本也。城市發(fā)展的目的是為了人的全面發(fā)展，城市發(fā)展離不開人民群眾的主體作用。只有改變以往“見物不見人”、過度追求經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)展理念，切實(shí)踐行人民城市理念，才能真正將城市建設(shè)成為承載人民群眾美好生活的幸福家園。二是轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，更加注重集約高效。過去粗放外延的發(fā)展方式，不僅造成巨大的浪費(fèi)，也無法適應(yīng)城市更新的時(shí)代要求。只有轉(zhuǎn)向集約高效的內(nèi)涵式發(fā)展方式，注重存量資源的盤活利用，切實(shí)推動城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升，才能真正實(shí)現(xiàn)城市的高質(zhì)量發(fā)展。三是轉(zhuǎn)變城市發(fā)展動力，更加注重特色發(fā)展。以往城市發(fā)展的動力單一，大拆大建的房地產(chǎn)發(fā)展模式加上新城新區(qū)開發(fā)的招商引資模式，造成產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化競爭和城市風(fēng)貌“千城一面”。只有依托自身優(yōu)勢，因地制宜地差異化特色化發(fā)展，才能切實(shí)增強(qiáng)發(fā)展動力，真正實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。四是轉(zhuǎn)變城市工作重心，更加注重治理投入。進(jìn)入城市更新時(shí)期，城市工作的重心必然從“建設(shè)為主”轉(zhuǎn)向“治理為重”。只有更加注重治理能力建設(shè)，創(chuàng)新城市治理的理念、模式、手段，才能切實(shí)提高治理的精細(xì)化、法治化、智慧化水平，真正實(shí)現(xiàn)城市治理的現(xiàn)代化。五是轉(zhuǎn)變城市工作方法，更加注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。城市是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，也是一個(gè)有機(jī)的生命體。只有加強(qiáng)城市經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)、安全等各個(gè)領(lǐng)域工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，貫通融合城市規(guī)劃、建設(shè)、治理、運(yùn)營、維護(hù)各個(gè)環(huán)節(jié)，才能切實(shí)增強(qiáng)城市政策的協(xié)同性，真正形成發(fā)展合力。
??三
??這次中央城市工作會議提出了“一個(gè)優(yōu)化、六個(gè)建設(shè)”的重點(diǎn)任務(wù)，系統(tǒng)部署了如何通過內(nèi)涵式發(fā)展實(shí)現(xiàn)建設(shè)現(xiàn)代化人民城市的目標(biāo)。
??優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系，構(gòu)建更加集約高效的城鎮(zhèn)空間布局。發(fā)展組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化的現(xiàn)代化城市群和都市圈，避免一市獨(dú)大導(dǎo)致出現(xiàn)的“大城市病”。重點(diǎn)是強(qiáng)化跨行政區(qū)協(xié)同，城市群間要推進(jìn)產(chǎn)業(yè)分工、各有側(cè)重，城市群內(nèi)要加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、創(chuàng)新鏈協(xié)作，有條件的都市圈要推進(jìn)同城化建設(shè)。分類推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，對經(jīng)濟(jì)規(guī)模大、人口增長快的縣級市和特大鎮(zhèn)，要適時(shí)調(diào)整經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限；對人口持續(xù)流出城市和資源型城市，要推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和特色發(fā)展；對“老少邊困”地區(qū)的城鎮(zhèn)，要加強(qiáng)政策扶持，保障“留得住、能致富”。
??建設(shè)富有活力的創(chuàng)新城市，逐步發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長與資源環(huán)境消耗脫鉤。推進(jìn)生產(chǎn)要素的范圍擴(kuò)展，以知識、技術(shù)、管理、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素逐步替代資源、資本緊約束要素，核心是強(qiáng)化“人”這一最活躍、最具決定意義的要素，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長邏輯從“產(chǎn)—城—人”向“人—城—產(chǎn)”轉(zhuǎn)變，優(yōu)先保障高品質(zhì)生活生產(chǎn)服務(wù)空間。推進(jìn)生產(chǎn)要素的質(zhì)量提升，通過建立勞動者的繼續(xù)教育、終身教育制度，補(bǔ)齊新技術(shù)革命時(shí)代勞動者所需要的新知識、新技能。推進(jìn)生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合，根據(jù)原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新、規(guī)?；瘎?chuàng)新所需要的勞動者、勞動資料、勞動對象的差異，提供差異化的空間載體，精心培育各具特色的創(chuàng)新生態(tài)。因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，統(tǒng)籌好發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、未來產(chǎn)業(yè)和升級傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、做精地方特色產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，避免一哄而上、同質(zhì)競爭。
??建設(shè)舒適便利的宜居城市，實(shí)現(xiàn)住房和公共服務(wù)供給與人民美好生活需求的精準(zhǔn)適配。推進(jìn)建立“人、房、地、錢”要素聯(lián)動機(jī)制，實(shí)現(xiàn)以人定房、以房定地、以房定錢，避免住房總量和結(jié)構(gòu)供給錯(cuò)配。把握人口結(jié)構(gòu)變化的新趨勢，精準(zhǔn)刻畫不同人群的差異化需求，及時(shí)優(yōu)化調(diào)整各類公共服務(wù)的供給能力和水平。例如，適應(yīng)“少子化”趨勢，做精做優(yōu)托幼和小學(xué)教育設(shè)施；適應(yīng)“老齡化”趨勢，補(bǔ)齊社區(qū)康養(yǎng)、家政服務(wù)設(shè)施；滿足“新市民、新青年”需求，營造居住、工作空間以外的“第三空間”，推進(jìn)人與人、人與城市交流互動，提升獲得感、幸福感和歸屬感。牢牢兜住民生底線，因地制宜發(fā)展保障性住房，推進(jìn)城鄉(xiāng)和區(qū)域基本公共服務(wù)均等化，穩(wěn)步推進(jìn)城中村和危舊房改造。
??建設(shè)綠色低碳的美麗城市，推動減污降碳擴(kuò)綠協(xié)同增效。有效應(yīng)對氣候變化，積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和，落實(shí)城鄉(xiāng)建設(shè)碳達(dá)峰行動，建設(shè)綠色城市、低碳城區(qū)、零碳街區(qū)園區(qū)，推廣超低能耗和近零碳建筑，強(qiáng)化城鄉(xiāng)建設(shè)綠色低碳轉(zhuǎn)型與城市更新行動的協(xié)同推進(jìn)。鞏固生態(tài)環(huán)境治理成效，采取更加有效措施解決城市空氣治理、飲用水源地保護(hù)、新污染物治理等方面的問題。提升城市生物多樣性，統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，構(gòu)建藍(lán)綠交織、清新明亮、水城共融的生態(tài)格局，打造人與自然和諧共生的美麗家園。
??建設(shè)安全可靠的韌性城市，從防御型規(guī)劃擴(kuò)展至適應(yīng)性治理。推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施生命線安全工程建設(shè)，加快老舊管線的改造升級，提升設(shè)施管線的本質(zhì)安全和智能化監(jiān)管水平。統(tǒng)籌城市防洪體系和內(nèi)澇治理，在保障城市水安全空間不受侵占的前提下，實(shí)現(xiàn)從“被動防災(zāi)”走向“韌性適應(yīng)”，實(shí)現(xiàn)“給水更多的空間”、“與水共存”。加強(qiáng)社會治安整體防控，通過提高城市管理的“軟件韌性”，梳理城市安全譜系、建立城市應(yīng)急預(yù)案、強(qiáng)化應(yīng)急救援系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對各類災(zāi)害的實(shí)時(shí)響應(yīng)、有效應(yīng)對和快速恢復(fù)。
??建設(shè)崇德向善的文明城市，從物質(zhì)空間的保護(hù)擴(kuò)展至人文精神的培育。完善歷史文化保護(hù)傳承體系，將保護(hù)傳承對象擴(kuò)展至非物質(zhì)文化遺產(chǎn)和原住民的傳統(tǒng)生活方式。完善城市風(fēng)貌管理制度，保護(hù)城市獨(dú)特的歷史文脈、人文地理、自然景觀，繼續(xù)探索更加體現(xiàn)中華美學(xué)和時(shí)代風(fēng)尚的城市建筑形式。加強(qiáng)城市文化軟實(shí)力建設(shè)，提高市民文明素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)以德潤心、以文化人。
??建設(shè)便捷高效的智慧城市，實(shí)現(xiàn)智慧賦能，推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化。構(gòu)建“一網(wǎng)統(tǒng)管”的城市運(yùn)行平臺，整合政務(wù)數(shù)據(jù)資源，構(gòu)建縱向貫通、橫向協(xié)同的數(shù)字化治理體系，實(shí)現(xiàn)城市治理“一屏觀全域、一網(wǎng)管全城”。用好市民服務(wù)熱線等機(jī)制，依托數(shù)智技術(shù)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)服務(wù)與主動治理，強(qiáng)化人民需求導(dǎo)向的精準(zhǔn)響應(yīng)，實(shí)現(xiàn)從“接訴即辦”到“未訴先辦”的跨越，推動城市治理從“經(jīng)驗(yàn)決策”向“數(shù)據(jù)驅(qū)動”躍升。推動治理重心和配套資源向基層下沉，強(qiáng)化社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的居委會、業(yè)委會、服務(wù)型企業(yè)協(xié)調(diào)運(yùn)營模式，推進(jìn)基層社區(qū)智慧高效治理。（鄭德高，作者為中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長）
